融资担保政策升级 — 虽是原来的配方，却有不同的味道
2017年8月21日，由银监会执笔的《融资担保公司监督管理条例》（“条例”）正式由国务院公布，这份将于今年10月1日与《民法总则》一道生效的行政法规取代了7年前实施的《融资性担保公司管理暂行办法》（“暂行办法”），将成为融资担保行业的“基本法”。
至此，银监会今年的立法工作已完成8/46，《中国银监会2017年立法工作计划》列出的代拟行政法规、规章及规范性文件尚余38项，换言之，如果银监会的工作进展顺利，接下来的每个月平均将密集出台13项规则，进一步强化对于金融领域的监管。
对比《条例》与《暂行办法》，可以发现《条例》并没有在《暂行办法》的基础上做出太多值得关注的突破，更多的是一次中规中矩的从部门规章到行政法规的升级。
另一方面，“融资担保是破解小微企业和“三农”融资难融资贵问题的重要手段和关键环节，对于稳增长、调结构、惠民生具有重要作用……”这段国务院在国发[2015]43号文《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（“43号文”）中埋下的伏笔，也为《条例》添加了一些不同的政策性意味。
1. 从部门规章升级为行政法规，《条例》有哪些改动？
(1) 强化统一监管
虽然《条例》仍与《暂行办法》一样将监管的职能交给了各省、自治区、直辖市人民政府确定的部门（监督管理部门），但相对于《暂行办法》的“属地管理”而言，国务院牵头建立的融资性担保业务监管部际联席会议（“联席会议”）被赋予了更大的职权。
在国函[2009]50号文中被要求“不刻制印章、不正式行文”的联席会议，被行政法规授予了拟定融资担保公司监督管理制度、协调解决监督管理中的重大问题、督促指导地方政府的监督管理和风险处置的职能，较之此前听取报告、接受备案的职责而言，全国的统一管理无疑得到了强化。
(2) 提高准入门槛？
准入条件的变化，是《条例》出台后讨论较多的一点。除了去除“符合《公司法》规定章程”、“有符合要求的营业场所”等条件外，《条例》将实缴注册资本的最低限额由500万元提升到了2,000万元，且允许地方政府在此基础上进一步提高。为此，一些解读认为此举实际上提高了融资担保的准入门槛，但如果考虑到上海（1亿）、北京（5,000万）、新疆（1亿）、重庆（5,000万）等地远高于《条例》标准的现行规定，显然不能就此断言《条例》将在实质上影响入场门槛。
(3) 扩大业务范围
与《暂行办法》第十八条、十九条采用“列举+兜底”的模式列明了融资担保公司可以经营的融资性担保业务、可以兼营的非融资性担保业务不同，《条例》的第十二条简练许多。一方面，可以经营“借款担保、发行债权担保等”融资担保业务，同时，经营稳健、财务状况良好的公司“还可以”经营“投标担保、工程履约担保及诉讼保全等”非融资担保业务及咨询服务。
从字面上看，“还可以”兼营的非融资性担保业务不再明确需要监督管理部门的审批，但这一措辞本身的模糊使得融资担保公司兼营其他业务是否需要获得批准仍有待实践检验。
(4) 加强监督管理
《条例》在融资担保公司为非控股股东、实际控制人的关联方提供担保及公司自有资金的运用放款了限制，但也增加了监督管理部门对融资担保公司进行监督的措施。
监督管理部门不仅可以约谈董监高、要求提供专项资料、要求进行说明整改、向债权人通报及进行现场检查外，还有权询问融资担保公司的工作人员，要求其对有关事项做出说明，有权检查公司的计算机信息管理系统，有权查阅、复制与检查文件、资料，并有权对文件、资料、电子设备进行封存。
(5) 增加法律责任
从部门规章升级为行政法规，《条例》终于可以理直气壮地设定行政处罚。由此，《条例》一口气列出了9条法律责任条款，对融资担保公司的各项违法违规行为设置了“责令改正+罚款+没收违法所得+追究刑事责任”的处罚路径。不仅如此，融资担保公司的董事、监事、高级管理人员在《条例》下也将承担罚款、一定期限内或终生禁止担任融资担保公司董监高的行政处罚。
2. 新的添加
银监会在第一条、第五条、第十三条、第十五条及第十九条5个条文中积极响应了43号文的号召，将服务小微企业与农业、农村、农民这一新的诉求注入到总计49条的《条例》中，要求由国家推动、发展面向小微企业与三农的融资担保业务，并保持较低的费率水平。
与之相对，各级政府将通过投入资金、建立机制的方式为服务小微、三农的融资担保公司提供财政支持；主要服务于小微、三农的融资担保公司的担保责任余额与净资产比例将被允许自10倍放宽至15倍；此外，纳入政府推动建设的融资担保风险分担机制的融资担保公司，应当按照国家规定降低对小微、三农的融资担保费率。
概言之，《条例》尝试用有待落实的财政支持、放宽的担保责任余额/净资产比例吸引融资担保公司来服务小微与三农，当然，分得一杯羹也意味着介入该领域的融资担保公司应当承担更多的责任。
没有惊喜的法规升级与带有明显政策倾向的添加共同构成了《条例》，结合国务院43号文中“促进融资担保机构合规经营，在严守风险底线的同时为发展预留空间”的总体要求及2017年银监会《关于银行业风险防控工作的指导意见》强调的“防范社会金融风险，各级监管机构应配合地方金融监管部门规范融资担保和小贷公司行业”，对于融资担保行业而言，“监管”和“引导”仍然将是很长一段时间的主要旋律。
