新法评述

环保税即将开始申报,《环境保护税法》你读懂了吗?

分类:新法评述 阅读:4106 时间:2018-01-26 17:09

20171230日,国务院公布了2017年的最后一部行政法规《环境保护税法实施条例》,作为《环境保护税法》(“环保税法”)的配套文件。随着《环保税法实施条例》自201811日与《环保税法》一同生效,已施行近15年的《排污费征收使用管理条例》(“排污费条例”)正式废止,存续近39年的排污收费制度也同时寿终正寝。

一、环保税的前世今生

1979年《环境保护法(试行)》规定,“超过国家规定的标准排放污染物,要按照排放污染物的数量和浓度,根据规定收取排污费”,由此创设了以“超标”为原则的排污费制度。

1982年《征收排污费暂行办法》在细化排污费征管规则的同时沿袭了“超标”排污费的思路,同样仅要求对超出《工业“三废”排放试行标准》的企事业单位征收排污费。

1984年颁布的《水污染防治法》与前述不同,要求向水体排放污染物的企事业单位均应缴纳排污费,并明确“超标排放的”,应当依照国家规定缴纳“超标排污费”。

1989年施行的《环境保护法》继承了1979年《环境保护法(试行)》对以超标为原则的排污费征收模式,同时也明确接受了《水污染防治法》的例外——“水污染防治法另有规定的,依照水污染防治法的规定执行”。

2003年,《排污费条例》及《排污费征收标准管理办法》(“排污费办法”)不再将“超标”作为排污费缴纳的条件,而是与1984年《水污染防治法》一致地将“直接向环境排放污染物”者作为缴纳排污费的主体。

2014年,《环境保护法》在修订中彻底移除了“超标”这一前提,同时,本次修订也通过“依照法律规定征收环境保护税的,不再征收排污费”这一条款为环保税替代排污费埋下了伏笔。

二、环保税法的制度变化

从制度设计的大框架来看,环保税的纳税主体、征税对象与排污费的缴费主体及收费对象基本一致,均针对排污者直接向环境排放大气污染物、水污染物、固体废物及噪声四类污染物的行为,除去随立法者们的技术进步带来的形式变化、流程优化和法条设计进化外,从排污费到环保税的实质变化主要包括以下方面:

1. 征收标准

排污费

《排污费条例》规定,排污费征收标准由国务院有关部门制定国家标准,由省级人民政府在国家标准范围以外制定地方标准并报国务院备案。

环保税

《环保税法》对征收标准的规定更为复杂:

(1) 在国家标准层面:《环保税法》给定了带有上下限的“税额幅度”,而非《排污费办法》给出的定额;

(2) 在地方标准层面:《环保税法》允许省级人民政府根据本地区环境承载能力、污染物排放现状及经济社会生态发展目标要求,在“税额幅度”的范围内就大气污染物及水污染物提出地方标准。

虽然《环保税法》仅允许省级政府对大气污染物及水污染物的征收标准进行调整,但考虑到固体废物及噪声自身相对单一的特性,《环保税法》仍然可以说是在地方标准层面给省级政府赋予了更大的裁量空间。

基于《环保税法》的规定,各地方政府将可以根据政策导向和治理需求针对性地对各种污染物设置不同的税率,将环保税作为引导产业结构调整的抓手。举例而言,吉林、江西、安徽、陕西均将大气污染物、水污染物设置为税额幅度允许的最低限额,上海、天津、江苏等地税额超过税额下限的3倍,而北京则直接适用了顶格税额,不仅如此,河北省环京区域也较该省份其他地区适用了更高的税率,足以体现地方政府基于不同诉求而“活用”环保税的可行性。

2. 征收管理

排污费

《排污费条例》对排污费征收采取了先通知后缴费的思路,即规定排污者应当自接到排污费缴纳通知单之日起7日内,到指定的商业银行缴纳排污费。

环保税

《环保税法》与其他税种一样采取了主动申报缴纳的思路,由排污者按季度申报缴纳,环境部门仅负责依法进行监测管理。纳税人申报缴纳时,应当报送相关污染物数据,税务部门则将根据其提交的数据与环保部门提供的数据相对比,如存在异常或未及时申报,税务部门将有权提请环保部门复核,并根据复核结果调整纳税金额。

两相对比,排污费的缴纳以环保部门的积极履职为必要条件,且即便未及时缴纳也仅面临有限的行政处罚,而由于环保部门在行政法规的有限赋权下既无充分执法权限又无足够的征缴动力,这直接导致了排污费在制度设计上的缺陷。相反,由费改税的直接后果则是纳税人如偷税、漏税则将直接面临税务相关的更加有力的约束措施,甚至可能面临刑事责任;同时,背靠《税收征管法》的税务部门在执法效率上当然也高过环保部门。由此,《环保税法》下排污者缴税的积极性与主管部门执法的有效性都得到了加强。

3. 减免情形

排污费

在《排污费条例》下,仅在因不可抗力遭受重大经济损失时,排污者可以申请“减半缴纳”或“免缴”排污费,“不可抗力”及“重大损失”两个前提使得这一规定能够适用的情形十分有限,且就因为不可抗力已然无力缴费的企业而言,其也未必能有充分的动机与精力进行申请,致使这一制度的象征性大过实用性。

环保税

《环保税法》的减免制度设计思路与《排污费条例》的消极式减免不同,而是利用减免税作为引导企业积极减少污染的激励来源,《环保税法》将减免幅度分为两档,与纳税人排放的污染物浓度直接挂钩,另外规定了五种暂予免征情形。

两种减税情形包括:

(一) 对于排放大气污染物或水污染物浓度低于标准30%的纳税人,按75%征收;

(二) 对于排放大气污染物或水污染物浓度低于标准50%的,按50%征收。

五种暂予免征情形包括:

(一) 农业生产(不包括规模化养殖)排放应税污染物的;

(二) 机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放应税污染物的;

(三) 依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物,不超过国家和地方规定的排放标准的;

(四) 纳税人综合利用的固体废物,符合国家和地方环境保护标准的;

(五) 国务院批准免税的其他情形。

显然,这种与减排相挂钩的激励思路将能够更好地刺激排污者通过短期的减排投入换来长期的税收优惠,更加符合环保税的基本立意。

三、简要评述

《环保税法》草案的立法原则为“税负平移”,但是,作为一种通过增加污染行为成本从而将外部效应内部化的制度,如果排污费与环保税的税负效果真的仅仅是“平移”,那么显然国务院法制办、财政部、税务总局及环保部发言人就不会在答记者问中称环保税“对于保护和改善环境、减少污染物排放、推进生态文明建设具有重要的意义”。

事实上,整体提高的污染当量征收标准及由费改税带来的征收刚性,环保税为企业增加的成本及约束应当会强于排污费。但是,《环保税法》及其实施细则仍然留下了一些悬念,如征收所得环保税的中央地方分成比例及其资金用途两点。

关于中央地方分成比例,虽然财政部税政司司长已在新闻发布会上表示拟将环保税全部作为地方收入,而不再实行排污费中央地方1:9分成的做法,但正式的分成比例仍有待进一步出台配套文件,而这将直接影响地方政府的征税动力。

关于征缴所得资金用途,《排污费条例》明确规定排污费应列入环境保护专项资金进行专款专用,但《环保税法》及其实施细则均未对此有明确规定,如果地方政府收入的环保税与其他税种将一并纳入地方财政进行支出,而不再有专用于环境保护和污染治理的约束,则即便环保税的实际征缴金额高于排污费,但切实用于环保的部分却也会变得更少,这可能反而违背了征收排污费或环保税的初衷。



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